朱海波:论中国行政决策程序中公众参与的理论脉络、宪法基础及立法原则

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  摘要: 公众参与依托于民主理论,建立在人民主权的现代民主逻辑之上。中国宪法从人民主权、人权保障、公共利益保护以及民主监督原则一个多维度,肯定了公众参与在行政决策系统多多线程 中的合法性和必要性。着实当前在中国是因为形成在宪法之下的地方政府规章以及次要法律的专门条款共同构筑的法律体系,有后后立法实践及其效果地处立法层次不完整和立法位阶不够等大问题。今后立法应着重于构建国家层面的统一法律,并应围绕明确公众参与主体、创新公众参与妙招、规范参与效力制度和明确公众参与的保障制度四方面原则展开建构。

  关键词: 公众参与 行政决策 理论脉络 宪法基础 立法

  社会公众对行政活动,尤其是对政府行政决策活动的参与被视为现代民主政治的重要标志。行政决策领域的“参与性政策分析”(participatory policy analysis),一系为弥补传统政策科学实证论之不够而设;二系出于利益多元之考量,主张政策分析家及从事决策规划的行政机关和工作人员,应于政策制定时尊重民意并给予利害关系人(policy stakeholders)陈述意见的是因为,以期降低决策造成的利益冲突等政策风险和法律风险,助于决策者在平衡利害各关系人的权益下选用最优决策方案。如有论者所言,行政系统多多线程 作为行政机关行使行政权力、作出影响相对人权利义务的行政决定的活动,应在相对人的参与下完成,而非由行政机关自行实施。此正可谓民主行政与专制之区别。[1](P190)而美国学者阿尔蒙德则认为,在国家政治型态的政策制定和议决过程等“输入系统”中如此 是因为仅有微弱影响力、即哪几种都都可不可不可以 了无奈作为政策“输出系统”的受众而地处之民众,或可称之为“地域民”或“臣民”,然却决非“公民”。[2]将上述论点引申至行政决策领域:社会公众作为承担决策后果之受众,是因为对于影响自身命运的决策事项着实 都都可不可不可以 了发表意见,如此 社会公众不过是行政管理中的客体,都都可不可不可以 了被动接受行政权安排——基于宪法的人民主权原则,人民的政治参与权着实 就如此 被架空,这显然不符合“民主过程的本质后来参与决策”、[2](P10、219)民主的本质在于协商而非投票[3](P1)[4](P57-200)等现代民主政治理论,而被排斥于决策系统多多线程 之外的社会受众亦易于对产生该结果的决策系统多多线程 和决策结果形成不信任及不公正之评价。因之,社会公众有否参与行政决策系统多多线程 以及参与的广度和深度1,遽尔成为判断现代行政决策系统多多线程 算不算公开、公平、公正的重要基准。

  一、公众参与的理论脉络

  国家的公共性决定公民都都可不可不可以 参与社会管理与事务,公民与民主宪政共生共存。公众参与作为政治实践和理论型态,与民主制度密切相关,是伴随民主政治型态的发展和民主理论的进步而发展演变的理论型态,“宪法的核心目标是为一个多多运转良好的民主秩序创造前提,在这个 民主秩序中,公民助于真正实现自我管理(self-government)”。[5](P5)大体而言,这个 对于自我管理的诉求在民主理论领域,根据赫尔德的区分,虽有民主的五种生活古典模式(即古代雅典的古典民主、共和主义民主、自由主义民主和马克思主义民主)和20世纪民主的五种生活模式(即精英民主、多元主义民主、合法型民主和参与型民主)之分,[6](P5)然而现代以来,则演变为一个多多理论流派,即自由主义倾向的代议制民主和共和主义倾向的代议制民主。

  古希腊雅典城邦民主强调国家的公共性即正义,正义即国家权力共同分享,国家事务共同参与,允许尽是因为多的公民积极参与社会事务和法律活动。如公元前5世纪伯利克利在阵亡将士国葬典礼上关于雅典共和精神慷慨激昂的演讲所描绘的:“‘政权是在全体公民手中,而就有在少数人手中’,政治生活自由而公开,由公民们而就有由官员决定城邦的政策……‘每个公民在一点生活方面助于独立自主’”[7](P171)。如此 五种生活公民价值在雅典城邦公共生活中的直观表达,后来雅典人不受任何被委托人或集团反复无常的意志统治而只接受法律之统治;在自由民范畴内无论贫富人人均享有言论自由和参与政治事务之权利;重大大问题须经全体公民辩论议决,被委托人意志有是因为介入到影响决策的过程。[8](P172)如此 五种生活民主类型遽尔成为直接参与型民主的典范。

  而古希腊雅典城邦的直接参与型民主消亡后来 ,政治参与成为特权阶层的特权,普通民众参与国家事务的权利被剥夺。文艺复兴以来资本主义兴起和以自由、平等为口号的启蒙运动的发展,推动争取普遍参与权(普选权)的斗争。随着资产阶级民主参与权的不断扩大,西方资本主义国家相继建立代议制政府。代议制民主政治型态在西方的建立过程,着实质后来民众获得政治参与权的过程。于公众而言,这个 参与集中在对代议制代表——议员的选举上,即通过公众选出的代表而非由公众被委托人亲自参加公共政策的制定和执行,因而这个 参与本质上是间接参与。19世纪英国著名法学家约翰•斯图尔特•密尔在《代议制政府》中集中阐述了代议制政府理论。密尔认为,着实纯粹的民主观念系指“有平等的代表权的全体人民治理的全民政府”,有后后“纯粹的民主制”即类似古希腊雅典城邦那样的直接民主从不现实,尤其是当“选民扩大到完整人口,它就更加不正确了……”,因而密尔认为代议制是更为理想的民主类型。[9](P37-55)随着资本主义的发展,代议制民主获得普遍赞同并渐居主流地位。

  有后后19世纪末20世纪初随着资本主义由自由资本主义向垄断资本主义的过渡,伴随着行政权对议会权(立法权)的挤压,代议制民主逐渐走向精英民主政治,或曰“行政集权民主制”。[10](P1-5)社会由政治精英治理,普通民众被排斥在政府决策过程之外——于是议会制民主的局限性和虚伪性遽尔暴露出来。20世纪200年代后期,西方发达资本主义国家爆发的大规模群众运动对传统选举制度提出批判,认为民主被局限于周期性选举不仅就有民主系统多多线程 的完整,亦未能体现民主的实质,公众还须要拥有自身的决定权:“法律体制的一个多多目标后来,不仅通过允许满足一点人 的偏好来确保自治的实现,有后后更根本的是应该在偏好形成的过程中确保自治的实现”,[5](P189)这个 诉求的一个多多直观反映后来,主张扩大公民的政治参与,在公众直接参与公共事务和公共管理中构建参与型民主的政治新型态。[10](P18)“参与”因而结速成为英语世界中十分流行的政治词汇,[11](P1)其核心理念后来“凡生活受到某项决策影响的人,都应该参加哪几种决策的制定过程。”[12](P161)

  参与式民主理论主张:建立一个多多民主政府的必要条件是建立一个多多参与型社会。应让公民政府取代专家政府,以此彰显民主理论是一个多多重视讨论、判断、具有广阔视野的理论。[13](P262)

  持续性的政治协商和民主参与,成为外理社会多元性与公开性冲突的路径选用之一。

  20世纪后期兴起的协商民主理论,以哲学家尤尔根•哈贝马斯(Jurgen Habermas)和政治理论家约翰•罗尔斯(John Rawls)为主要代表,分别就协商民主理论具有的系统多多线程 性与实质性展开阐述,进一步充实了参与式民主理论。哈贝马斯的协商民主理论建立在交往行为理论基础之上,强调协商民主过程须要基于法律而展开。“商谈原则助于够通过法律媒介而获得民主原则的形式,都都可不可不可以 了当商谈原则和法律媒介彼此交叠,并形成一个多多使私人自主和公共自主建立起互为前提关系的权利体系。”[14](P156)罗尔斯则认为协商民主系自由宪政主义的核心,是良好的宪政民主秩序。[15](P9)有后后,两位学者皆非主张纯然的系统多多线程 性与实质性。一点人 认为协商民主的系统多多线程 性与实质性原则,皆都都可不可不可以 了宣称具有优先性,两者皆各有其优劣。系统多多线程 正义和实质正义二者究竟孰优孰劣,着实未助于亦不是因为完整实现理论上的盖棺定论,有后后如此 的探讨直接促成参与式民主理论与实践的进一步发展,尤其在参与的主体、参与的阶段、参与的系统多多线程 、参与的事项范围等全方位领域,都引导当代社会政治生活逐步从精英民主走向大众民主。

  如此 的理论潮流在政府行政管理层面的一个多多反映,就政府运作层面而言,后来民主政治实践被认为须要建立在“人民同意的政府”(consent of the governed)、有见识的公众 (informed citizenry)及有效的公众参与系统 (an effective system of public participation)一个多多必要条件之上。[16](P157-159)一方面,从民主政治的内涵来说,公众参与行政决策是民众或社会团体基于“主权在民”的认知,对于政府行动及政策,通过获得充分信息,进行有效的协商、沟通、反馈,参与行政决策的实践。公众都都可不可不可以 从参与的过程中掌握富足信息并培养公共精神。被委托人面,从公共政策的有效性与合法性深度1而言,行政机关通过在决策过程中引入公众参与,都都可不可不可以 与民众实现良性互动并赢得民众信任及支持,为行政机关的决策行为五种生活提供合法性基础。而无论从民主政治的内涵还是公共政策形成的过程来看,公民参与就有仅仅局限于简单的“赞成或反对”的“投票”行为,还应包括对公共事务积极而深入的介入;这个 行动的价值不仅局限于消极地维护自身利益,有后后还都都可不可不可以 积极地创造公共利益;参与的主体范围亦不仅仅限于社会或政治精英,还须要包括普通民众,使民众都都可不可不可以 通过参与过程对与己有关的事务产生影响力。如此 于国家而言,强调扩大公民有序政治参与助于有效维护国内秩序、提高国际地位,使社会各群体利益助于充分表达、保护、协调和整合;于公众来说,强调扩大公民有序政治参与助于在法律制度和系统多多线程 上有效保障和改善自身的经济利益和福利、提高社会地位并增加发展是因为。

  一言以蔽之,公众参与究其理论脉络而言,体现出民主理论由自由主义倾向的代议制民主,向共和主义倾向的参与式民主发展之轨迹。从理论价值、功能等深度1而言,参与式民主从都都可不可不可以 了替代代议制民主,有后后参与式民主理论与实践的出笼系基于代议制民主是因为在西方陷入困境之事实,因而从一定意义上说,在西方,参与式民主可谓对代议制民主之修正和补充。然而在我国,路径的方向却恰恰相反,如有论者所言,“在中国,通过发展参与式民主都都可不可不可以 带动代议制民主的健全与发展,这个 方向与西方正好相反。”[17](P71)因而准确地说,在我国,参与式民主理论与实践虽在一定程度上系出于对西方民主理论脉络之宣告,然而更主要之推进是因为,乃出于实用主义之考量。具体到我国行政决策的民主化领域,社会公众主动参与社会事务、维护社会公益之初衷着实很简单,后来为了维权,因而学者李凡称之为“维权式民主”,具有鲜明的转型期中国的特色,学者卢剑锋则将其描述为“是民众就生存权保障的五种生活低层次要求”。[17](P72)维权式民主着实被认为是初级形式的公众参与,然其功能在于助于将利益矛盾和对抗情绪随积累的压力,“传导至政治权力和社会舆论的神经末梢,直接或间接地推进了各级政府的宣告性机制的建设,拓宽利益诉求渠道,逐步探索制度供给,推进行政决策民主化。”[17](P73)而如此 的理论和实践诉求在我国当前社会主义法治实践中的突出表达,后来2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》、2008年国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》、2010年国务院《关于加强法治政府建设的意见》以及十八大报告中关于扩大公民有序政治参与的条款及表述。

  有后后亟需重视的一个多多大问题后来,在行政决策系统多多线程 领域,公众参与在形式上获得的政策文件支持从不够以在实践层面为公众参与提供有效、稳定、持久的实体法律体系尤其是系统多多线程 法保障。因而奢谈公众参与的理论和实践必然性,却回避公众参与的制度必然性,难以真正为行政决策系统多多线程 中的公众参与提供持久的发展动力。因而接下来,一点人 须要从宪法,法律,国务院行政法规、规章,地方性法规、规章与政府规范性文件等若干深度1,厘清建立行政决策系统多多线程 中的公众参与制度所必需的法律基础以及今后是因为的立法方向。

  二、中国行政决策中公众参与制度的宪法基础

  从公众参与的理论沿革都都可不可不可以 看出,公众参与依托于民主理论,建立在人民主权的现代民主逻辑之上。人民主权逻辑在行政执法领域的合理延伸,后来行政决策的合法性、科学性、有效性应当有赖于决策系统多多线程 中公民自由、平等的参与。如美国学者孙斯坦所言,“社会和政府是因为允许各种不同意见地处得话,如此 一点人 的表现就会好好多好多 ”,(点击此处阅读下一页)

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